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简析沈阳经济区地方立法关系问题

文章来源:辽宁党校报 作者:郭志博  发布时间:2011-05-04

近年来,我国各省市开发区、先导区、经济区的建设如火如荼,随着西部大开发、东北老工业基地振兴等国家战略的出台,除新兴的一些省际立法协议之外,在一省范围以内,也出现了若干城市为完善城市群建设而进行的省域内立法协作的问题。
    在许许多多因区域规划而牵扯出来的地方立法问题当中,沈阳经济区则是一个非常具有代表性的省域内地方立法机关权力关系协调问题的事例。沈阳经济区的形成是基于地理、历史等客观条件,并以经济发展的现实需要为助力而应运产生的,而“经济区”内主要的法规规则的设定是通过省市两级地方共同推动而逐步完善的。就经济区现有文件来看,辽宁省省域内八个城市的“协调”应当是沈阳经济区发展的一项重要议题。而不同城市发展的协调必然与立法机关的协调形成千丝万缕的关系。
    中央党校封丽霞副教授在专著《中央与地方立法关系法治化研究》一书中提出了“中央与地方立法关系”的概念,认为它“是一个国家在宪法的总体框架之下,国家整体意义上的中央立法与局部意义上的地方立法之间的构成方式,以及中央与地方立法主体之间的权力配置和职能划分关系”。实际上,这一中央与地方“立法关系”概念的提出,使得上下级地方之间各种权力关系的配置、划分和协调,不仅仅存在于国家与省的范围之内,也会在省与省之间,以及省域范围以内的省与市及市与市之间,乃至更为基层的上下级地方或同级地方之间形成错综复杂的权力关系问题。我国《立法法》对“较大的市”赋予的立法权,也使一省范围以内的地方立法权力关系协调提供了产生问题的温床。
    沈阳经济区的形成肇始于2005年4月由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭七城市发起的辽宁中部群城市书记市长联席会议制度,2005年4月七城市联席会议签订了《辽宁中部城市群(沈阳经济圈)合作意向书》,其中,就七城市30个以上的领域达成合作协议,2008年2月,辽宁省政府批准了《辽宁中部城市群发展规划》,辽宁省发改委公布《辽宁中部城市群经济区发展总体规划纲要》、辽宁省建设厅制定了《辽宁中部城市群发展计划》,各市市委书记、市长联席会议制度化成为现实。同年8月,中共辽宁省委、省政府决定将辽宁中部城市群更名为沈阳经济区,并将阜新市正式纳入其中。
    目前,沈阳经济区地方立法关系上存在的问题主要有以下几个方面:
    第一,上级组织法缺失。我国在组织法层面现有法律十分有限,从中央立法来看,各级各类组织法立法数量和经验很不完备,这一前提制约了地方立法的进一步发展,很多事务无法可依。在这一客观条件下,沈阳经济区地方立法的制定还需秉持审慎操作的原则。
    第二,立法关系上立法权地位不平等。从地方立法的立法权上进行简单分类,沈阳经济区包括四个有地方立法权的城市,四个无地方立法权的城市。一部分城市有地方性法规的制订权而另一部分城市没有这样的权力,这种立法权的不平等显然会导致区域内各地方在有关经济发展和社会事务等问题的规则制定上权力不平等,并最终影响到各地在发展空间上的不平等。
    第三,立法权权力关系尚待明确。在沈阳经济区建设中,沈阳居于整个经济圈的核心地位,应当适时发挥核心城市的辐射带动作用。但不容忽视的是,各市发展水平很不平衡,各地职能分工也尚待进一步明确。问题的实质都是如何明确辽宁省对中部各市的调整关系以及区域内各地方相互间的权力关系,因此,厘清理顺以立法权为基础的事权、财权等权力关系就显得尤为重要。
    针对以上问题,我们认为,应当采取以下对策,为沈阳经济区进一步发展提供法制参考:
    第一,发挥创设性立法优势,努力进行开创性探索。我国《立法法》虽未就区域立法问题进行明确规定,但为地方立法留有充分的创设余地和空间,在中央尚未制定明确法规之前,沈阳经济区地方立法,一方面可以充分利用地方立法的创设性优势,另一方面也可以形成对中央立法的重要参考。
    第二,明确立法的主导权和发展模式。沈阳经济区立法权由谁主导,怎样主导,由一个或几个城市主导,还是进行完全意义上的协商参与机制,会引发权力和资源的倾斜问题。辽宁省和各市之间应分别扮演什么样的立法角色,涉及到纵向的立法模式选择问题。另外横向上应采取以行政指导为主要手段的间接调整立法模式还是以行政命令为主要手段的直接强制立法模式,是我们要考虑的地方立法发展模式问题。
    第三,理顺重要的立法权关系。沈阳经济区是在辽宁本省范围内形成的经济发展区域,因此立法关系有别于长三角和珠三角。需要理顺的几对重要的立法权关系包括:首先,辽宁省与区域内各市的立法权关系;其次,核心城市沈阳与周边城市的立法权关系;再次,区域内各市之间的立法权关系;最后,区域内各市与区域外各市的关系。
    总之,沈阳经济区地方立法关系的完善可以更多地借鉴有关区域法治建设的先进经验,以立法关系的协调保障法规文本的协调完善,从而更好地服务于沈阳经济区的法治建设。
(作者单位:中共辽宁省委党校)   

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