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尊重农民意愿 确保农民土地承包权益

文章来源:辽宁党校报 作者:黄英  发布时间:2011-08-31

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。因此,尊重农民意愿,确保农民真正享有土地承包权益意义重大。
    第一,确保农民有地可种
    在城乡二元经济结构背景下,我国的生存保障长期以来以两个独立的体系发展。城镇居民享受着相对完善、水平较高、主要依赖财政的生存保障待遇;占我国人口主体的农民的生存主要依赖于土地。而土地作为必不可少的生活生产资料,维系着农民的生、老、病、死,为农民提供了最基本的生活、就业和养老保障。土地的生存保障功能在我国具有特别重要的意义。在农民占人口大多数的国家,农民的生存问题永远是社会的首要问题。这不仅仅是农民的人权问题,更重要的是社会的稳定和发展问题。一个多数人的生存发生困难的社会是不可能有稳定和发展的。中国的经济水平还没有发展到国家统一为农民提供生存保障㚄程度,土地的生存保障功能发挥的如何,土地的生存保障价值体现的如何,是一个全局性的问题。因此,必须确保农民有地可种。
    确保农民有地可种,应当严格控制征地和违规用地。随着工业化和城市化进程的加快,耕地保有量不低于18亿亩的底线与经济发展用地两者间的矛盾越来越突显。确保耕地面积不减少,应当严格执行《耕地占补平衡考核办法》,坚持“不补不占,先补后占”的措施。严厉查处违规用地,对非法占用农用土地的单位和有关责任人员依法追究法律责任;确保农民有地可种,法律应当赋予农民基于生存理由收回已流转土地的权利。如前所述,土地是农民基本的生存保障,因此当农民需要土地谋生时,收回已流转的土地势在必然。保쯁每一个人都能生存是人类社会的最高法则,因此法律应当明确规定农民有权基于生存理由收回已流转的土地;确保农民有地可种,应当严格执行不得随意收回家庭承包地的规定。《农村土地承包法》和《物权法》均明确规定承包期内,发包人不得收回承包地。当前集体组织随意调整和收回农民家庭承包地的情况已不多见,但出现了以规模经营和产业结构调整名义下变相收回家庭承包地的现象,有些就是由乡镇政府组织实施,由集体组织出面,使农民的土地承包经营权悬空。确保农民有地可种,法律应当明确规定家庭承包的土地不被强制执行。《土地管理法》、《担保法》、《物权法》均明确规定,家庭承包的土地不能抵押。当前一些地方突破法律规定,用农民的耕地抵押获得银行贷款。土地是农民的“命根子”,不仅是农民主要的生产资料,也是农民生活保障的基本来源。农民用耕地抵押反映的是我国对农村资金扶持的欠缺。那种以“农民用土地抵押是自愿的,在无力偿债时就应当承担强制执行的后果”的论断是没有人道主义、没有社会正义、也没有法律常识的。国家应当努力解决农民贷款的困难,而不是让农民将自己唯一的财产抵押出去。
    第二,确保农民有权自主决定土地承包经营权的流转
    《农村土地承包法》明确规定,承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。但实践中,有些地方为推行农业的规模经营、集约化经营,甚至是为追求“政绩”,不顾农民意愿,以置换、出租、入股等名目强行将土地连片,侵犯农民在土地流转上的自主权。尊重农民土地流转的意愿是落实家庭土地承包责任制、稳定土地承包关系不可缺少的内容。
    农民自主决定土地承包经营权流转包括两个方面的含义:(1)农民有权自主依法决定土地承包经营权流转,也有权决定不流转。土地承包经营权是农民的一项财产,如何支配是财产权利人的权利。将土地承包经营权转移给他人,是一种行使财产支配的方式;持有土地承包经营权,也是一种财产支配的方式。农民有权依法决定土地承包经营权流转,在理论和实践上都很清晰,但是在农民有权自主决定土地承包经营权不流转上则比较模糊。基于规模经营、农业生产现代化的理由,一些地方软硬兼施、巧立名目,诱迫农民流转土地。前一阶段在吉林省前郭县居然出现了干部上门“强行”送钱,却被村民毫不领情“扔回”的事件。因此,强调农民有权自主决定土地承包经营权不流转具有重要现实意义。在当前土地承包经营权30年不变和承包期内不得随意收回承包地的法律政策下,任何理由包括规模经营、农业现代化都不能成为侵害农民不流转土地承包经营权的借口。成片土地中哪怕只有一户农民坚持不流转,也只能尊重这一户农民的决定。(2)农民有权决定土地承包经营权流转的方式和取得公平的收益。第一,土地承包经营权流转采取何种方式,是转包、出租、还是入股等,由农民自主依法决定。以农业规模经营为由采取统一入股、统一转包、统一互换的做法都是不正确的。第二,农民有权获得公平的流转收益。农民有权获得公平的流转收益首先意味着土地承包经营权流转的收益应当归农民所有,一些地方随意克扣农民的流转收益,必须加以制止。同时,农民获得的土地承包经营权流转收益必须是公平的。实践中,土地承包经营权流转合同的期限都比较长,10年以上的很常见。价格指数的上升、货币的贬值往往造成10年前约定的流转费,今天看起来很不合理。明显违背了公平原则。但是实践中农民要求提高流转费常常被拒绝,理由为合同是双方协商确定的,农民单方不能改变。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第16条规定:“因承包方不收取价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷的,当事人协商变更无法达成一致,且继续履行又显失公平的,人民法院可以根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”但这一条只适用于零流转和倒贴皮,没有涉及调高流转费的问题,应当加以完善,依据民法的公平原则,应当明确规定农民有权单方要求变更土地承包经营权流转费。
(作者单位:辽宁省委党校),

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